У попередній колонці я спробував пояснити, чому тогорічна зміна законодавства щодо прав національних меншин, яку неоднозначно сприйняло українське суспільство, була необхідною та є радше досягненням, ніж зрадою. Проте ці зміни не є ідеальними. Що ж не так з новим законодавством про нацменшини?
Зміни до закону значно розширили сфери дозволеного публічного застосування мов національних меншин. Передусім це стосується мови навчання в школах. Безумовно, це значний крок уперед з погляду стандартів прав людини. Крім того, на політичному рівні цих змін виявилося досить, щоб задовольнити первинні очікування європейських партнерів та відкрити шлях до офіційних перемовин щодо вступу України до ЄС.
Проте через тиск політичної опозиції (нагадаю, що парламент підтримав не урядовий проєкт, а альтернативний) та побоювання влади наразитися на критику з приводу нібито зради національних інтересів зміни до законодавства виявилися недосконалими. До недоліків, зокрема, можна зарахувати наведені нижче моменти.
1. Відверто дискримінаційне ставлення до російської національної меншини та російської мови. Звісно, зрозумілим є небажання значної частини українців толерувати присутність російської мови в публічній сфері. Зазначу також, що певні обмеження вже були внесені, згідно з попередніми змінами, і навіть Венеційська комісія тоді не заперечувала.
Проте навіть якщо погодитися з позицією європейських експертів, що обмеження російської мови може вважатись обґрунтованим з урахуванням наслідків російської агресії проти України, то на відміну від попередніх змін з остаточної версії закону зникли часові обмеження щодо заборони публічного використання російської мови.
Отже, порушується одне з базових правил, яке уможливлює обмеження в правах: обмеженість у часі. Якщо законом не передбачено обмеженості в часі, насправді йдеться не про легітимні тимчасові обмеження в правах, а про позбавлення прав. Унаслідок цієї зміни на законодавчому рівні закріплено дискримінаційне ставлення української держави до громадян російського етнічного походження та позбавлення їх частини прав як систематичну, послідовну та свідому політику. Важко назвати це позитивним досягненням.
Варто додати відверто невдалу комунікацію питання з боку українських високопосадовців. Так, віцепрем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина пояснювала позбавлення російської меншини будь-яких прав тим, що її не існує: “В Україні немає російської меншини. Її не існує! Немає жодної юридично оформленої спільноти, яка б ідентифікувала себе як російська меншина. Є українці, частина з яких розмовляють російською мовою. Я одеситка і, коли хочу, розмовляю українською, а коли хочу – російською, і мені для цього не потрібні ні москалі, ні рішення Венеційської комісії“.
Але ця заява не відповідає дійсності. У законі відсутня вимога щодо наявності організації, “юридично оформленої спільноти”, тобто інституціолізованої громади як підстави для того, щоб етнічну спільноту визнали національною меншиною. Власне, жодна з національних меншин в Україні не має “юридично оформленої спільноти”, так само як і немає самої процедури юридичного оформлення спільноти.
До того ж насправді громадські організації, які претендують на представництво інтересів російської громади України, існують. Згідно з інформацією Державної служби України з етнополітики та свободи совісті, наразі в Україні діє 865 громадських організацій російської національної меншини. До речі, згідно з інформацією ДЕСС, в Україні не зареєстровано жодної організації кримчаків, що не заважає їм бути офіційно визнаними як навіть не просто національна меншина, а корінний народ.
Ще більш невдалу заяву з цього ж приводу зробив голова Верховної Ради Руслан Стефанчук: “…Якщо цей народ не демонструє поваги, а, навпаки, здійснює агресію проти України, то його права мають бути ущемлені в цій частині. Ми тут знайшли повне взаєморозуміння. Тому жодних російських національних меншин в Україні наразі немає і не може бути“. Іншими словами, спікер українського парламенту прирівняв українських громадян російського етнічного походження до народу Російської Федерації, поклав на них відповідальність за збройну агресію та прямо виправдав обмеження їх у правах.
Така оцінка є непросто некоректною, вона є несправедливою. В цьому контексті вважаю доцільним процитувати директора Київського міжнародного інституту соціології Володимира Паніотто, який, коментуючи результати дослідження ставлення українців до етнічних росіян, влучно зауважив: “Українці, які є етнічними росіянами, за даними досліджень, зараз за ключовими питаннями (ставлення до Росії, до незалежності України, до ЄС, до НАТО) принципово не відрізняються від етнічних українців і так само захищають Україну в лавах ЗСУ, а також волонтерською та іншою діяльністю. Громадяни України є українцями незалежно від їхнього етнічного походження, тільки такий підхід дозволяє зберегти єдність України. Ми маємо чітко відрізняти реальних ворогів від співвітчизників, побратимів, які воюють разом з нами. Маю надію, що влада, громадські організації, медіа, лідери громадської думки будуть боротися з цією негативною тенденцією і сприяти інтеграції нашого суспільства“. На жаль, заяву спікера парламенту в цьому сенсі важко назвати конструктивною.
Немає жодних сумнівів, що такі безвідповідальні висловлювання неприпустимі в цивілізованому суспільстві та можуть тільки зашкодити подальшому просуванню України на шляху інтеграції до Європейського Союзу. Щоправда, поки їх майже не помітили в європейському інформаційному просторі.
2. До недоліків закону належить не тільки збереження, але й посилення необґрунтовано диференційованого ставлення до мов різних національних меншин. Українське законодавство сформувало певну ієрархію національних меншин з різним обсягом прав передусім у сфері використання мови. В порядку зменшення вона має такий вигляд:
- корінні народи;
- меншини, мови яких є офіційними в Європейському Союзі;
- меншини, мови яких згадано під час ратифікації Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин (це, напевно, єдина категорія, особливі права якої є обґрунтованими);
- усі інші мови;
- російська мова.
Раніше таке ставлення вже викликало зауваження Венеційської комісії. З її погляду, держава зобов’язана дотримуватися принципу рівності громадян. Те, що мовам одних національних меншин пощастило бути офіційними в Європейському Союзі, а мовам інших – не пощастило, на думку експертів, узагалі не має впливати на державні гарантії щодо захисту прав. Важко з цим не погодитися.
3. Насамкінець потенційно значною проблемою може стати той факт, що зміни до законодавства, які формально спрямовані на виконання рекомендацій Венеційської комісії, попри значний поступ, унаслідок компромісу уряду з депутатським корпусом насправді знову, як і попередні зміни у вересні, не повністю відповідають рекомендаціям Венеційської комісії.
Позицію експертів комісії щодо остаточної версії змін до українського законодавства ми дізнаємось, найімовірніше, в березні. Пленарні сесії комісії відбуваються раз на три місяці. У грудні експерти просто не встигли здійснити оцінювання після ухвалення останніх змін і до саміту Європейської ради.
Але не варто забувати, що політичне рішення про початок перемовин про вступ до Європейського Союзу було ухвалене авансом. Згідно з оцінкою прогресу України щодо виконання семи попередніх рекомендацій, Європейська комісія ще очікує від нас певних кроків у деяких сферах. Час на це дали саме до березня.
Цілком можливо, що експерти Венеційської комісії зроблять обґрунтоване зауваження, що попередні рекомендації не були враховані Україною в повному обсязі.
Важко сказати, наскільки це виявиться принциповим для Європейської комісії. Можливо, питанню захисту прав осіб, які належать до національних меншин, наразі не віддаватимуть пріоритет, але однаково воно ще обов’язково спливе на наступних етапах погодження українського законодавства з європейськими стандартами.
Утім, не можна відкидати того, що від України вже навесні вимагатимуть ухвалити додаткові зміни до законодавства. І це не має бути цілковитою несподіванкою для уряду і парламенту.
В’ячеслав Ліхачов, виконавчий директор Конгресу національних громад України, для Центру прав людини Зміна
